关于“四个统一”、“四化”建设和“五摒弃、五树立”的思考
（信息中心 徐 林）
总局周伯华局长代表总局党组向全系统提出了努力做到监管与发展统一、监管与服务统一、监管与维权统一、监管与执法统一的要求（以下简称“四个统一”），这是总局在全国工商系统深入贯彻党的十七大精神，落实“科学发展观”的重大举措。发展是科学发展观的第一要义，是国家社会经济进步的内在要求，其核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。服务是市场经济所要求的国家的宏观管理职能运作形态，维权与执法是工商部门的具体职能，监管则是工商部门的总体职能。笔者认为，总局“四个统一”的要求既是总局实现工商部门总体职能到位的重要指导思想，也是总局按照党中央牢固树立科学发展观，努力构建和谐社会的根本要求，结合工商部门实际，将工商职能溶入国家宏观管理职能，在履行工商职能中努力体现党中央根本要求的重大改革。以部门总体职能服从和服务于国家社会经济进步的内在要求，促进国家宏观管理职能到位，以具体职能发挥部门总体职能作用，统筹处理监管与发展的关系、监管与服务的关系、监管与维权的关系、监管与执法的关系，这本身就充分体现了科学发展观的精神。
但是，仅有指导思想和改革要求是不够，因此总局又及时结合党的十七大精神，提出了以“制度化、规范化、程序化、法治化”建设（即“四化”建设）为重要抓手的具体意见。值得思考的是，为什么总局会在这个时候，将管理学上的传统办法用来推进部门重大改革举措呢？这是不是一般意义上的对我们过去的制度、规范、程序进行梳理或者上升到法律的高度呢？他同党的十七大关于“实现国家各项工作法治化”、“推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”的要求有什么内在联系呢？笔者认为，从总局领导在各种场合讲到“四化”建设时反复强调要创新工商工作和建立长效监管机制不难看出，“四化”建设的核心要求，是在管理创新上，也就是说，要通过推进“四化”建设，实现监管领域由低端向高端延伸，监管方式由粗放向精细转变，监管方法由突击性、专项性治理向日常规范监管转变，监管手段由传统向现代化转变。这样的转变，就是科学发展。而且，这种转变还必须统筹兼顾，扎实推进，最终必须达到开创工商行政管理新局面的的目的。这就是说，办法还传统的办法，但是所要做的事情，被赋予了新的含义和新的要求。
这就需要我们认真省视一下了，对于已有的制度，我们必须从其是否满足监管高端监管领域（如互联网、反垄断、反不正当竞争等）的需要，是否满足精细监管（如网格化管理、流通环节食品质量和食品安全监管等）的需要，是否满足日常规范监管（如信用分类监管、巡查制等）的需要，是否满足监管手段现代化（如人性化执法、信息共享、在线办理等）需要的角度，去思考如何进行补充、完善和健全；对于已有的工作程序，我们必须从是否有利于监管高端领域，有利于开展精细监管，有利于促进日常规范监管，有利于实现监管现代化的角度，去思考如何进行调整、改变和提高；对于已有的行为规范，我们必须从是否适应发展的要求，是否实现管理创新，是否提高队伍素质，是否树立工商形象的角度，去思考如何进行整理、修改和规范。
对于工商行政管理法治化的建设，这将是一项需要时间和智慧的长期性工作，法治化本身就既是一个过程，也是长效机制，因此是需要良好的基础的。制度化、规范化、程序化建设是法制化建设的重要基础，但不是全部。在建设制度、规范和程序的同时，我们必须提炼和制定法律法规，使我们的监管上升到国家意志的高度。在制定法律法规还有一定差距时，应当考虑制定部门规章来进行调整，使得我们的改革、创新能够规范、有序、公开、公平的得以施行。与此同时，在提高队伍素质、营造公平竞争的市场环境、建设遵纪守法的社会环境等方面，我们还有大量的工作要做。特别是消除以权代法、以关系代法、贪赃枉法、打着改革开放和发展经济的幌子违法的现象，决不是一蹴而就的事情。因此，我们必须将法治化建设当着一个长远的目标去不懈努力，不能寄希望毕其功于一役。
省工商局党组于2007年初，按照中央关于“构建社会主义和谐社会”和省委、省政府建设“和谐贵州”的要求，提出了我省工商系统要摒弃“管”字当头的强势执法思想，树立“人性化执法”观念；摒弃“执法就是执罚”的思想，树立“先教后处”的执法观念；摒弃“限制为主”的把关思想，树立“非禁即允”的准入观念；摒弃“监管就是查案”的思想，树立“适度监管不扰民”的观念；摒弃“随意执法”的倾向，树立“全面履行法定职责、规范执法行为”的观念，即“五摒弃、五树立”的工作要求。省局要求的核心，是必须牢固树立“以人为本”的监管理念，以达到提高队伍素质，进行管理创新的目的。虽然“五摒弃、五树立”提出时间较早，但是从执法思想、执法方式、办案要求、市场准入、行为规范五个方面，提出了全面履行法定职责，进行管理创新的具体要求，虽然侧重于执法职能，但是也涵盖了工商总体职能的其他方面，可以说与总局的总体要求各有侧重，但不谋而合。对于在欠开发、欠发达地区适应新形势要求，贯彻落实科学发展观，转变执法观念，形成“人性化”执法理念，稳步推进“四个统一”，积极开展“四化”建设，既是重要的，也是必要的。
因此，我们必须站在实现政府职能到位的高度，站在“四个统一”和“四化”建设的高度，站在通过“五摒弃、五树立”，实现监管领域由低端向高端延伸，监管方式由粗放向精细转变，监管方法由突击性、专项性治理向日常规范监管转变，监管手段由传统向现代化转变的高度，从以下五个方面去认真思考如何做到“五摒弃、五树立”。
第一，转变观念必须彻底抛弃长期受计划经济和“人治”思想影响和束缚的思想，毛泽东同志就曾经说过，“不破不立，破字当头，立也就在其中了。”小平同志也说过，“在我们的干部特别是领导干部中间，解放思想这个问题并没有完全解决。不少同志的思想还很不解放，脑筋还没有开动起来，也可以说，还处在僵化或半僵化的状态。这并不是因为他们不是好同志。这种状态是在一定历史条件下形成的”。
贵州地处西部，长期以来受经济社会欠发达、欠开发的影响，不少人形成了等、靠、要的思维定式，对于改革的事物、创新的事物观望多接受少，议论多点子少，顾虑多行动少，阻力多支持少，而这“四多”、“四少”正是牢固树立以人为本的新执法观念的大忌。因此，要想树立新观念，首先必须彻底抛弃旧的思想束缚。在这个过程中，最重要的是学习，最痛苦的是思考，只有通过学习和思考，才能知道旧思想的危害，才能去寻求新观念对行动的支持。子曰：“学而不思则惘，思而不学则怠”。那种固步自封，不思进取的做法；那种贪图享乐，庸碌无为的做法；那种平庸保位，惧怕创新的做法；那种唯上、唯书、不唯实的做法，是不可能真正实现对旧思想的摒弃的。甚至，会变成新瓶装旧酒，换汤不换药的错误做法。
第二，树立新的观念，仍然离不开学习和思考。在改革开放的实践中，我们的创造性设想是否符合自身实际，要如何做才能收到最佳效果，面对各种新的思想、新观念有如雨后春笋般出现，我们要怎么样学习借鉴才能符合自身客观条件，上级要求要如何贯彻落实才有利于本地社会经济发展等等，都需要我们通过学习和思考去努力探索。特别要强调的是，党中央所倡导建立的学习型社会是一种扁平的社会，这里没有等级制度和层级观念，追求的是各种思想的碰撞，并通过碰撞、思辩、实践去寻求思想的统一，去进一步产生创新的火花。比如说，要做到“先教后处”，那么对于无主观恶意的轻微违法行为是第一次先教育，重犯时再处罚呢，还是通过教育帮助其规范后再减轻处罚，这就要求我们从促进经济发展、营造公平竞争环境、公正执法的角度去思辩，去找出科学的执法尺度，并且通过不断的探索实践拟定可行的制度，推行公正的行为规范。只有这样做，才能符合树立“先教后处”观念的深意。笔者认为，要真正做到“五摒弃、五树立”，离不开一支高素质的干部队伍，而干部素质的提高，坚持不懈的学习是一个重要的方面。
第三，学习和思考离不开正确的实践。省局党组反复强调“人性化执法”是一种理念，而理念与观念的主要区别，就在于其实践性和可操作性。因此，应该将学习和思考的结果，大胆的应用于工作实践之中。在具体的监督管理实践中，在具体的执法实践中，手握行政执法权的工商机关处于强势地位，市场经营主体则处于相对弱势地位，他们对于法律法规的理解和熟悉程度不如工商机关，在经营活动中出现不规范的行为有时也是在所难免。这时，如果我们不顾及当事人的感受，不注重以理服人，施法育人，而是气势汹汹，冷面相对，开口就罚，势必导致双方关系紧张，经营者心存芥蒂，其结果损害了党和政府的形象，反而造成了不和谐因素。因此，我们必须坚持以人为本，必须以帮助人、教育人为根本的出发点和落脚点，与当事人谈话调查，做询问笔录，巡查回访，都要始终坚持以人为善，尊重人性，态度和蔼。既要严肃的指出其存在的问题，又要帮助其找出问题的根源和解决的办法。在接待来访者时，要自觉发挥掌握工商法律知识较多的优势，多为当事人作想，耐心做好解释说明，尽量让他们少跑路，少折腾，多出主意想办法，切忌训斥人甩冷脸。只有通过反复实践，而不是“坐而论道”，也不是“叶公好龙”、“浅尝则止”，才能锤炼出理论的修养，才能探寻到“人性化执法”的真谛。
第四，要认真做到“五摒弃、五树立”，必须排除各种错误思想的干扰。笔者认为，在“监管就是查案”思想和“随意执法”倾向的后面，事实上藏着一支看不见的手，那就是将罚没收入与经费挂钩。这些年来，尽管收支两条线作为一项政治纪律得到了普遍的贯彻执行。但是，将罚没收入与经费挂钩、与干部的工作业绩挂钩的倾向作为一种潜规则依然存在。要解决这种问题，我们必须建立一套对行政执法办案进行全面、科学评价的指标体系和制度体系。比如说，从重视结案率转向重视发案率；从重视罚没收入指标转向全面重视案件类型指标、行政复议应诉指标、驳回败诉指标、程序合法指标、无照经营指标等。应当看到，面对改革开放的大潮，“权钱交易”、“权色交易”的腐败思想，“衙中有人好办事”、“官大民贱”的腐朽思想等已经是累见不鲜，这就需要我们不断加强自身修养，自觉抵制腐败思想的诱惑，抵制腐朽思想的侵蚀，固守执法者的理想信念和道德防线，以自己的心证去维护政府公平、公正的形象。
第五，在执法活动中，既要坚持原则，又要灵活运用。省局提出的“五摒弃、五树立”虽然具有很强的可操作性，但毕竟还是指导全省工作的指导性意见。这就要求我们每一个人在贯彻执行时，必须按照党中央关于法治社会建设的总体要求和法律法规的立法原意去把握和在这个框架下行事。否则，牺牲的是全局利益和长远利益。就拿“非禁即允”这个争议较多的话题来说，这一提法本身是针对行政许可的相对人（即经营者）而提出来的，他所依据的是行政法规体系的“法无禁止则自由”原则。中国经济体制改革研究会会长
总而言之，要做到“五摒弃、五树立”，就必须要牢固树立服务意识，使五种新的执法观念变成自己下意识的自觉行为，通过自身的行动，使政府职能真正坐到服务型政府的板凳上来。
我们是党领导下的公务员队伍，我们党所一贯坚持的为人民服务的根本宗旨，使我们中的大多数人受到了长期的教育培养，可以毫不夸张的说，这支队伍具备了服务企业、服务社会的良好潜质。只要我们决心打破传统思想的束缚，坚持学习和不懈思考，不断探索创新和勇于实践，较之于欧美国家在推行市场经济时的政府转型，我们一定会走得更快更好。